‍面向“十四五”期间的高质量发展，前提是理解什么是高质量发展。高质量发展的中心工作是建设现代化经济体系，其中的核心是选准产业升级的方向。在这一过程中，有为政府可以通过产业政策发挥非常重要的作用。‍‍本文主要基于“怎么理解高质量发展—怎么建设现代化经济体系—怎么选准产业升级方向—怎么通过产业政策更好的推动选准的产业加速升级”这一逻辑层层展开。

“高质量发展”是“十四五”期间发展的根本要求，建设现代化经济体系是实现高质量发展的目标、基础和中心工作。‍‍习近平总书记多次指出，‍‍“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。

对于什么是高质量发展，各地都有不同的探索和实践‍。但总的来看，实现高质量发展必须贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，‍‍统筹推进“五位一体”、“四个全面”的发展。

但新发展理念在高质量发展中的体现是不一样的，有的是发展的目标，有的是发展的手段。‍‍对于各地政府而言，需要明确目标，也要掌握发展手段，才能切实的在高质量发展中落实这些发展理念。

其中，共享发展就是发展成果人人共享，这是发展的最终目标，经济发展要有利于个人，有利于企业，有利于社会，有利于整个国家的发展。而“创新、协调、绿色、开放”则是（部分是）发展的手段。

‍‍‍‍1、如何理解创新是发展的第一动力？

创新是发展的第一动力，是发展的重要手段，这已经在全国上下形成共识。‍‍但在这一共识之下，关于创新还有很多认知上的误区和分歧。在不同地区、不同产业、不同时间，创新方式是不一样的，‍‍必须因地制宜、因产业制宜的选择创新。

第一个认知误区是，很多地方认为抓创新就是抓新动能，就是抓高新技术产业发展。‍‍这在某些地方、某些时间是对的，但‍‍在有些地方、有些时间就不完全对。

对于先进地区而言，传统产业已经发展到了极致，‍‍占据了全球主要市场，如生产了全世界1/3的袜子、1/2的扣子、甚至80%的打火机等，‍‍但这些地区不可能通过生产全世界所有的袜子、扣子和打火机来实现更高的收入，必须要‍‍通过‍‍生产‍‍汽车、手机，甚至于其中的关键零部件等更高级的产品才能实现更高的收入。在这些地区，‍‍高质量发展、创新发展的核心确实是推动‍‍高技术产业的发展。

‍‍但在‍‍我国的绝大多数地方，传统产业仍然是支柱产业，高新技术产业的占比一半都不超过20%。因此，‍‍通过新的技术革命，如数字技术、智能制造、工业互联网等新技术及其应用，‍‍通过设备升级、工艺改进，仍然有较大的创新空间。‍‍

第二个关于创新发展的认知误区是，既然中央号召创新并考核R&D投入，以及人才、专利等相关指标，那地方也要加大R&D投入，吸引最高级的人才和技术。但从实践来看，‍‍这个认识也是片面的。

创新要紧扣发展。‍‍如果研发投入很大，但产业需求不足，一方面，‍‍创新成果没法转化，很多专利是无效专利，不能在创新发展中发挥作用，或者发挥的作用很小，投入和产出不成比例，比如‍‍我国专利的平均市场价值远远低于美国的专利。另一方面‍‍，特别是对某一个地方来说，创新成果也未必在本地转化，比如在东北、中西部某些城市，‍‍高校很多、科研院所很强，但是研究成果却更多地在长三角、珠三角转化，甚至这些高校、科研院所直接去长三角、珠三角设立分院、转化中心。相应的，也出现了留不住人才的状况。这就是因为创新超前于产业，‍产业承接不了这些创新，本地的创新投入大而收益小。

所以，创新不是越高级越好，而是越适合越好。对于高收入地区、全球领先的产业，必须要加强原始创新，因为产业、技术已经接近甚至达到了世界前沿，已经不能、或者很难去借鉴前人的经验，这样的创新就需要顶级人才、先进技术原始创新，在R&D投入中就必须要更‍‍多的侧重于‍‍Research；‍‍但是对于相对落后地区、‍‍和世界前沿还有一定距离的产业，尤其是技术路线比较明确的追赶型产业，可以通过引进、消化、吸收、再创新，通过工艺改进、通过购买专利的转化等方式，实现成本更低、风险更小、效率更高的创新，‍‍在R&D投入中也要更多的要重视Develop。‍‍

2、各地如何更好融入区域协调发展、落实城乡统筹发展？

协调发展既是手段也是目标。作为目标，发展需要追求平衡，‍‍各地人民生活水平不能差别太大，包括国民经济的各个部类‍、供给和需求、进口和出口等都需要协调发展‍。但实现这一目标，也要通过区域协调、城乡协调、供需协调，以及经济发展和国防安全、物质文明和精神文明的协调来实现。

其中，区域协调和城乡协调是各个地方高质量发展所关心的重点。

近期，我国区域协调、新型城镇化发展的重点有所转变，从大中小城市协调发展，并在一段时间内事实上执行着以中小城市为主的发展思路，转变为了以中心城市、都市圈、大城市群为重点。‍‍为什么会有这样的转变？因为当前我国的人均GDP已经达到1万美金，‍‍“十四五”期间，按照世界银行‍‍划定的12700美金的‍‍高收入经济体标准，我国很有可能会成为高收入国家。要实现这样的收入，前提是‍我国的产业要越来越高级，产业附加价值要不断提高，这就意味着产业链越来越长，‍‍产业分工越来越细，‍‍‍‍产业规模也就越来越大。如长三角、珠三角的汽车产业、电子信息等主导产业，产业分工极细，需要若干个城市之间的多个市场主体配合才能完成，这就必须要依托中心城市、‍‍都市圈、甚至要城市群才能承载。

那‍‍中小城市还有机会吗？尤其是有些中小城市辛辛苦苦培养了一个优质企业，长大了却搬到省会，‍‍搬到北京、上海、‍‍深圳去了。地方政府怎么应对？我们认为，这并不意味着中小城市就没有发展机会了，但中小城市一定要找到和自己的比较优势相适应的产业链中的关键环节，找准在城市群、都市圈中的产业定位，并‍‍针对性的完善这些产业环节发展所需要的基础设施。比如，长三角、珠三角中的很多企业是苹果‍‍、特斯拉、上汽、‍‍广汽等龙头企业的配套供应商，是在小城市、乡镇中成长起来的隐形冠军。在这些企业成长壮大的过程中，‍‍地方政府针对性的完善了产业升级、技术进步和产品销售所需要的基础设施和生产性服务，比如制定那些并非面向最顶级，而是面向最需要的技能人才、应用人才的相应的优惠政策，提供人才公寓、安家服务等，或者提供了中介服务或相应的奖补措施，协调企业更好的对接来自大都市的金融、研发等生产性服务，大体满足了这些隐形冠军及其所在主营业务行业‍‍所需要的‍‍服务，这些企业就不一定会走。‍比如绍兴诸暨不少镇上都有好几家上市公司，就是因为这些公司所需要的服务，在这个镇上已经大体上满足了，而他们搬到杭州、上海的成本却是很高的，所以企业没有一定要搬走的动机。

‍‍城乡统筹发展的重点也在于此。如果在一个镇、甚至于村内就能较为便利的获得符合比较优势产业所需要的基础设施、生产性服务和相关的公共服务，企业就可能在本地创立，留在本地，并在本地升级。当然，城乡统筹的核心是要素流动，尤其是符合乡村比较优势的要素要能流向乡村，这就需要深化要素市场改革，推动土地、人员和资本在城乡间更加便利的流动。

要素市场的改革也需要配合载体的打造，美丽乡村、特色小镇都可能在城乡统筹中发挥重要作用，参与产业分工和产业集群发展，完善产业及相关服务。

需要注意的是，“十四五”期间‍‍我国的外部条件可能会有很大的变化，推进区域协调和城乡统筹，有助于推动产业的梯度分工、梯度布局，尤其是推动东部地区/发达地区因为劳动力成本上升而丧失比较优势的产业向中西部地区/欠发达地区转移，这样有助于我国建立和维护一套全世界最完善的产业体系，充分发挥回旋余地大的大国优势。

3、绿水青山如何变成金山银山？

“‍‍绿色”同样也即是手段也是目标。“绿色发展”、“可持续发展”是全人类的发展目标，“绿水青山就是金山银山”的发展理念已经深入人心，但要实现这一目标，需要通过“绿色”的发展手段。

绿水青山如何变成金山银山？如果践行“绿水青山就是金山银山”，是不是就不能发展工业了，‍‍就只能发展旅游业等无烟产业了？我们认为，绿色发展不是不发展工业，更不是不发展，而是要选择与发展阶段相适应的绿色技术和产业，通过发展绿色产业，以及通过绿色技术改造传统产业，并推动与之相适应的商业模式、‍‍生活方式以及引导措施，从而实现高质量发展。

‍‍同时，也有观点认为“绿色发展”虽然十分重要，但会增加企业的负担，增加全社会的负担。这也是与发展阶段是密切相关的，在不同的发展阶段，应该选择不同的绿色技术。如果选择了超出自己发展阶段的绿色技术或者产业，就需要长期的、高额的环保补贴来维持企业的运转和产业的生存，这时环保对当地来说就成为了负担。

但从全国普遍情况来看，‍‍我国已经是全球较为领先的‍‍绿色技术和绿色产业大国，很多绿色产业如太阳能、风电等都在不少环节实现了全球领先，绿色创新已经成为我国新的竞争力的重要源泉，绿色产业也是“十四五”期间我们重点可以发展的产业。

同时，‍‍绿色技术和绿色产业也可以帮助传统产业提高资源利用效率、倒逼技术水平升级，或是提高规模效益。比如在纺织产业的印染环节，早期都是分散小厂，污染遍地，很难处理。近年来，通过园区化的搬迁改造，不仅解决了污染的集中处理问题，‍‍而且通过搬迁，一方面筛选了龙头企业，且龙头企业可以利用政府对土地腾退的补偿资金和自己的技术优势进行设备、技术的进一步升级，提高自身的生产效率；另一方面也盘活了存量土地，提高了城市运行和整个产业体系的效率，最终可以实现经济效益和社会效益兼得。所以“‍‍绿色发展”‍‍对传统产业升级和城市更新都可以起到非常重要的促进作用。

4、高水平开放如何推动高质量发展？

“‍‍开放”是发展的手段，‍‍高水平开放可以促进高质量发展。

我国原来比较强调出口导向，强调利用外资和用好国际市场，在这一政策的主导下，我国已经成为全球最大的贸易国。‍‍最近，随着中美经贸冲突加剧和新冠疫情的全球大流行，全球化有倒退的风险，中央多次强调我国开放的大门只会越开越大，但也针对性的布局了多种应对方案。

第一，原来我国高度重视国际市场，现在开始更加重视国内市场，不仅要对外开放，也要对内开放，破除产品、要素在地区间流动的障碍；

第二，原来我国较为重视国内要素，在14亿人里选拔人才，现在我国也要特别重视国际要素，尤其是对‍‍国际顶尖的人才、技术，招引力度明显增强；

第三，通过“一带一路”、中非合作等机制建设人类命运共同体。一些因为劳动力成本上升而逐渐丧失了比较优势的产业环节，在国内发展遇到了瓶颈，而东南亚、非洲的劳动力成本只有我国的1/5甚至1/10，这些产业环节只有通过走出去才能继续生存并进一步扩大规模。因此，推动这些环节有序走出去，同时在国内积极推动其向总部、设计、研发等高附加值环节升级，可以变GDP变成GNP。在这一过程中，对外开放的大门仍然是越开越大，也“欢迎大家搭便车”‍‍。

‍‍随着中美经贸形势的恶化，我国在“十四五”期间会更加强调“自主可控、自主创新”，这与扩大开放是什么关系呢？

‍‍一方面，我国仍然是一个发展中国家，即算在“十四五”期间进入到高收入经济体，人均GDP达到12700美金，也不到韩国的‍‍一半，‍‍大约相当于日本和西欧发达国家的1/3，仅仅是美国的1/5，我国仍有较大的后来者优势，可以而且必须要积极吸引全球的人才、技术、资本、产业。

另一方面，在进入到高收入发展阶段之后，我国一定会涌现出一批全球领先的先进产业和先进环节，这些产业环节的进一步升级也不能仅仅依靠国内研发。目前‍‍我国国际领先的企业都是在全球范围内开展研发业务的，如华为‍在法国、日本、英国、俄罗斯、印度等都有研发机构，‍通过汇聚全世界的人才以实现持续不断的领先。

所以，尽管在“十四五”期间全球化可能会有较大变化，但我国仍应坚持通过推动高水平开放，实现高质量发展。

‍‍5、小结：实现以人民为中心的高质量发展需要因地制宜、因时制宜、因产业制宜

高质量发展的中心任务是建设现代化经济体系，建设现代化经济体系的本质是推动产业结构不断升级，劳动生产率不断提高。

“十四五”期间，我们面临着一些新的发展条件。一是进入到高收入发展阶段后，我国的比较优势将发生变化，廉价劳动力已经不再是我国的比较优势，技术、资本逐渐成为我们的比较优势。‍‍因此，各地的产业选择将会有所不同；二是适逢新一轮技术革命的爆发期，我国可以更好的利用大国优势、人力资本优势，在技术换道的时候实现弯道超车；三是全球化的时代背景发生了一些变化，我国需要在此期间调整我们的对内对外开放的策略。

高质量发展要以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为指引，但各地要素禀赋不一样，比较优势不一样，建立的现代化经济体系也必然不一样，因此高质量发展并没有一个模版，实现高质量发展的路径也需要因地制宜。

接下来，北京大学新结构经济学研究院的系列课程将会进一步深入阐述如何更好的理解新发展理念。我将会在下周与大家分享我们关于“创新”的认知，付才辉老师会分享“协调”发展的话题，于佳老师会剖析“开放”的话题等。‍‍

建设现代化经济体系的核心是产业升级。‍‍只有产业升级才能带来劳动生产率的提高，才能带来收入水平的提高。

1、产业由什么决定？要素禀赋决定的比较优势

‍‍‍‍‍‍产业的出现、升级到底由什么决定？‍‍为什么招商引资如此困难？这个问题众说纷纭，地方政府、研究机构都有很多混淆的认识。主要包括以下一些观点：

一是路径依赖论，未来产业的发展要看现在的产业基础。这个理论可以解释一部分“有中升有”，一般来说，在现有产业的基础上向上升级较为容易，我们开展各项工作一般也是基于现有产业的研判。‍‍但这个理论无法解释“无中生有”、产业起步，无法解释很多地方某些产业的兴起并没有相应的产业基础，同时也不能解释很多产业升级的过程。比如巴西和澳大利亚都出产铁矿石，‍‍按路径依赖论就应该要接着炼钢、炼铁，把初级产品加工成高级产品。如果巴西是发展中国家，缺乏升级的资本和技术，‍‍但澳大利亚作为发达国家完全有资本、有技术进行产业升级，为什么澳大利亚也不大力发展炼钢、炼铁，而是继续出口铁矿石呢？‍‍所以“路径依赖论”并不完善。

二是资源决定论，认为当地的农产品资源、矿产资源，包括人力资源，决定了该地的产业结构。但这没法解释“资源诅咒”现象——资源城市转型往往尤其艰难；同时也不能解释改革开放初期劳动力大省，高校集中的区域，人才和劳动力大都流向了沿海地区。

三是地理区位决定论。但地理区位是慢变量，地理在很长一段时间是不会变化的，区位交通条件除非有重大的地缘政治调整或基础设施建设，否则也变化很慢；但产业结构升级是快变量，很可能五至十年就能升级换代。慢变量解释快变量，逻辑上也不完全‍‍说得通。‍‍

四是国内市场决定论，不少人认为我们国内市场很大，市场需求对于产业升级很重要。这是我国的特殊优势，‍‍但是像新加坡这样的小国，从来就是面向全球市场，一样也能得到很好的发展。

在实际工作中，不少地方政府觉得，招商引资一定要跟企业家搞好关系，本地外出的企业家更可能回乡投资。‍‍从学术研究的角度我们称之为社会资本。社会资本虽然很重要，‍‍但它也不能解释改革开放初期我国面向海外侨胞的招商结果。如选定特区时，侨乡是很重要的影响因素，我国希望华人华侨回来投资，但为什么有的特区并没有吸引多少投资，反而有很多不是特区的地区比如昆山吸引了不少外资呢？此外，当时海外侨胞在国外遍布各行各业，为什么都‍‍不约而同的回来投资“三来一补”‍‍，比如服装、手套这类劳动密集型产业呢？为什么现在外商不再投资这些产业了呢？企业家是很精明的，回来投资只会从事有利可图的行业。‍‍社会资本是加分项，但不是决定项。‍‍不认识这个企业家，但他能在这里赚钱，还是会来投资；很熟悉的企业家，但在这里赚不到钱，还是不会来投资。

近年来，“双创”工作如火如荼，但“双创”一般是在‍‍新技术革命初期才会大量涌现，比如我国上一轮“双创”的大爆发主要得益于4G基础设施的完善‍‍，以及互联网技术进入到成熟应用的阶段。一旦进入到新技术周期的中后期，创新孵化就会显著减少。

‍‍正是因为这些比较主流的观点并不能完全解释产业选择，在实际工作中不少人甚至认同偶然决定论，认为产业落地全凭缘分。

‍‍新结构经济学认为，最终产业还是由要素禀赋，尤其是由其中的资本和劳动所决定的比较优势‍‍而决定的。这个说法也可以兼容现有的主流理论。如路径依赖论中，为什么同样的产业基础，在不同地区的产业升级路径不同？因为各地发展阶段不同，所以同样的汽车产业，长三角的升级方向应该是向更高附加值的高端环节、高级车型升级，而东北地区可能更需要夯实零部件产业基础‍。

为什么说最重要的是劳动和资本所决定的比较优势呢？‍‍因为生产成本主要是劳动力工资和资金成本决定的。如果当地‍‍按照劳动和资本所决定的比较优势来发展产业，选择一个最合适的要素组合方式，达到要素成本最低，即生产成本最低，就至少成功了一半。而土地、技术也可以在很大程度上被资本解释，比如产业早期很多技术、设备是靠资金购买的，后期也是需要投入资金研发的。所以要素禀赋决定的比较优势‍最终决定了产业结构和产业升级的方向，我国改革开放以来的经验都可以被这个理论解释。

一些其他要素当然也会发挥重要的作用，比如我国是全球数据最丰富的国家，数据要素在我国新经济的快速崛起中发挥了重要作用。人力资本在技术周期较短的产业中尤其重要，在新的技术周期里，通过大量的人力资本投入，往往很快的就可以实现换道超车，我们在这种产业中也表现很好。

反之，‍‍如果技术周期很长‍‍，有很多专利壁垒、默会知识，虽然我们知道这个产品最终能做出来，但因为技术没有根本性的变革，所有的原理、试验我国也都要重新摸索一遍，需要大量的投入人才、资本，这些产业我们大部分都仍处于追赶阶段，而且很多环节被“卡脖子”。

所以，综上所述，建设现代化经济体系的核心是选准产业升级的方向，‍‍选准产业升级的方向最重要的原则是基于要素禀赋决定的比较优势。这是我们帮助‍‍地方政府和企业来选产业升级方向的核心依据。

2、如何选准产业和产业升级的方向？两轨六步法

要素禀赋决定了比较优势，但这个比较优势往往并没有显现出来，我们称作潜在比较优势，需要主动去甄别。甄别有两种逻辑，“有中升有”和“无中生有”。‍‍

“有中升有”又可以分为“产业内”和“产业间”的升级。例如，从纺织‍‍服装的生产制造环节升级做品牌、设计、服务，或者研发新材料、新工艺，提高设备工艺的智能化程度，‍‍甚至“腾笼换鸟”，将这些较低附加值环节整体转移到生产成本更低的地方去，都可以称之为产业内升级。

‍‍“产业间”升级其实跟“无中生有”较为相似的，区别只是在于“无中生有”是跨入了没有上下游支撑的产业，而“产业间”升级往往可以依托原来的产业供应链开展升级。

“有中升有”容易理解，但是“无中生有”如何确定“生”出何种产业呢？‍‍

第一个方法是对标，但新结构经济学的对标方式和一般的主流做法不同。不少对标研究是试图去复制，或者借鉴比我们发达的地区的发展经验，但他们的经验、政策未必适用于我们。但新结构经济学的对标是指寻找那些人均GDP是我们的2-3倍，长期稳定增长，要素禀赋条件与我们相似的经济体。这些经济体仍然要产业升级，相应的也就会有他们丧失比较优势的产业，这些产业往往正是符合我们当前比较优势的产业。因此，选出这些经济体过去较长一段时间（10-20年）保持增长、可贸易、表现良好，但是在近年来（3-5年）增速变缓或出口减少的产业及其产品，往往就是我们可以升级的方向。换言之，比我们发达的地区过去能做的产业，可能就是我们现在能做的产业；而‍‍这些产业及其产品增速减缓或者甚至开始负增长意味着这些产业及其产品在他们国家和地区已经不符合比较优势了，产业有迁移的意愿；我国/地区和他们有梯度差距，这个产业还符合我们的比较优势——它有动力走，我们有能力接。同时，最好是本地或者收入相当的国家和地区还对该产业及其产品有较大的进口需求，这意味着市场需求很大，‍‍那对标开展招商引资是最容易实现的。

我院和绍兴市的合作‍‍验证了这个方法的有效性。绍兴是把传统产业做到极致的‍‍高收入地区，人均GDP已经超过1.6万美元，下一步升级需要引入‍‍更高级的产业。我们判断电子信息制造、智能装备制造、‍‍生命健康和生物医药，以及纺织业尤其是染整环节进一步向高附加值产业环节升级是方向。但具体是什么环节呢？通过和日本、韩国，以及我国的台湾地区的对标，分析这些地区正在丧失比较优势，而绍兴正好可以承接的产业和产品，我们建议，绍兴做比现在全球最先进水平第一代的晶圆（如八英寸），以及生物医药中的中端医疗器械、高端耗材、检验检测试剂、营养补剂等产品是符合比较优势的。这正好与近期绍兴招商引资的落地产业高度重合。

同时，产业定位也要注重本地的产业萌芽。如果发现对标出来的产业在本地已经有企业开始萌芽，发现先行的企业家已经看到了市场，那这就更是要鼓励发展的产业。

3、‍‍选中产业后要如何升级发展？五类产业“因势利导”和“倒弹琵琶”

要素禀赋决定的比较优势决定了一个地方的产业结构。一个地区在一个时间节点上，要素禀赋条件是给定的，产业结构也是一定的，按照该产业1）是否符合比较优势；2）该产业与世界先进水平的差距；3）产业本身的技术周期；新结构经济学将产业划分为五类，不同的产业有不同的升级路径。

很多产业的产业链很长，更加严谨的说，五类产业可以表述为五类产业环节。

领先型产业：如果比较优势决定的产业处于当时世界产业和‍‍技术‍‍前沿‍‍，那就是领先型产业，‍‍比如我国顺德、珠海的白色家电产业。但要注意，‍‍这些产业不一定是全球甚至我国最领先的产业，比如白色家电产业不会比汽车产业更加先进，我国之所以领先，部分原因是发达国家放弃了这一环节而进入到了更高级的产业环节中。这些产业由于处于世界领先，进一步的升级就必须要原始创新或者跨界创新，如白色家电的智能化创新就是结合数字技术的创新。

转进型产业：部分产业环节我们曾经领先，‍‍但现在因为要素禀赋条件升级，如劳动力工资上涨，已经不再是符合比较优势的产业了，如当年的“三来一补”产业等，这些环节需要转移到更符合比较优势的地方去，本地则需要向更高附加值的环节升级，甚至“腾笼换鸟”。

追赶型产业：是我国的主要产业，这些产业总体上符合比较优势，但是距离世界前沿还有一定距离。因为存在世界前沿的技术标杆，升级路径较为明确，可以通过技术学习、资本人才引进，甚至海外并购这些标杆企业、技术等实现产业升级。

战略型产业：不符合我们比较优势，但是关系到国防安全、经济安全而不得不做的产业。这一般是中央支持的产业，因此‍‍对很多地方来说，产业升级要反过来“倒弹琵琶”，‍‍承接战略性产业的技术溢出，为战略型产业做降一级、退一步的配套产业。

换道超车产业：产业技术周期很短，所以在新技术周期中大量投入研发尤其是人力资本，很快就能追上。主要的政策是“双创”。

同时，需要说明的是，在一定的要素禀赋条件，各地的比较优势主要体现在产业环节的分工中，而不是产业本身，比如某地‍‍可以同时存在纺织服装的最高级环节，以及汽车制造中比较中低端的环节。

另一个需要说明的是，五类产业在各个地方都是不一样的，有的产业在东部地区已经是转进型产业了，但在西部地区可能还是追赶型产业或者是领先型产业‍‍，这也是我们提出可以充分发挥大国优势，推进区域协调发展的产业基础。

4、如何划分五类产业？一个经验方法

判断五类产业一般来说可以基于贸易数据。出口多的产品一般是符合比较优势的产业生产的，进口多的则反之。但一方面，国际和国内贸易政策入出口退税政策可能对这个数据有很大影响，另一个最重要的问题是，贸易数据反映的已经是显性比较优势了，不能反映出一个经济体本来可以做，但是没有做的产业。

在地方的应用中，贸易数据需要额外分析‍‍，比如研究院曾经开展了中山产业转型升级研究，也使用了中山海关的数据，但这一数据只能部分反映中山的比较优势，一方面中山海关的数据应该是中山本地企业进出口的一部分，因为中山本地企业也可能在广州海关、深圳海关或者珠海海关进出口货物；另一方面，中山是很多中间品的生产商，如中山的白色家电往往是顺德、珠海的零部件，这些产品开展的是国内贸易。‍‍所以贸易数据在一个地区的应用需要谨慎的分析。

‍‍另一个常用方法是看劳动生产率。一般来说劳动生产率‍‍越高，证明该地区的产业越高级，或者占据了这个产业中的高级环节。通过区域内产业劳动生产率的比较，也可以看出一个地区的比较优势和未来产业升级的潜力。

‍‍此外，还有一些常用的、更偏重定性的快速判断方法，一是分析当地的龙头企业、上市公司的主营业务，产品跟世界先进水平的比较、及其所在行业的利润情况等；二是分析当地产业集群的规模，因为越符合比较优势的产业越能盈利，企业才会更加集聚，集群规模也就越大；同时也可以看专利情况、社会资本的投资方向、人才的情况、公司的情况等。

准确的判断产业分类，是制定产业政策，推动产业快速升级，更好的构建现代化经济体系，进而实现高质量发展的前提。

新结构经济学认为有必要通过“有为政府”，通过产业政策加速产业升级。只有产业快速升级，只有要素禀赋条件的提高比‍‍全球技术前沿的外推更快，我国才能追上发达国家。

‍‍相比较于市场，经济学很少提政府。尤其是新自由主义认为市场是配置资源的工具，不需要政府。‍‍但1990年代以来，实践华盛顿共识的国家和地区，并没有取得预想中增长的效果。‍‍所以2008年世界银行组织了一个增长委员会，由诺贝尔经济学奖获得者Michael Spence领衔，很多知名经济学家和政府官员，包括我们国家的周小川先生参与‍‍，最终形成了《增长报告》（The Growth Report : Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development，2008）。‍‍这个报告提出了增长的五个要素：开放的经济体，宏观经济稳定高储蓄率、高投资率，市场经济，政府有为。‍‍

新结构经济学认为，按照要素禀赋决定的比较优势发展，“小步快跑”，产业升级会最快。这一理论也可以更好地解释增长报告中的观点。其中市场经济、政府有为，都是新结构经济学的核心观点，在下文中会进一步展开。“开放”、“宏观稳定”和“高储蓄、高投资”也可以用新结构经济学的比较优势来解释。

比较优势的前提是开放。‍‍但为什么我国常说“开放的大门会越开越大？”为什么有的国家开放反反复复？因为我国从开放中获益了，我国按照比较优势发展，融入了世界经济体系，产品可以卖到全世界，赚到了钱，所以我们当然说开放的大门会越开越大。但有的国家没有按照比较优势发展，开放市场后产业和产品出口不了，发达国家进来的产品比本地生产的产品又高级、还便宜，‍‍所以国内的产业体系受到冲击，就业减少，所以政府、社会和民众就会质疑开放，或者更倾向于保护幼稚民族企业。这可以看出，开放也是比较优势的结果。

‍‍要“宏观稳定”就一定要具备逆周期调节的能力，前提是政府要有钱。对于发展中国家，只能通过提高本国产品在国际市场上的竞争力，出口才能换得外汇‍‍，而只有按照比较优势发展，产品才能出口。

“‍‍高储蓄、高投资”曾经被解释为是东亚文化的结果‍，但其实更应该认为是按照比较优势发展的结果。因为只有按照比较优势发展，成本最低，‍‍利润才会最高，‍‍才能储蓄，‍‍才能有下期投资。

所以‍‍除了市场经济、政府有为，另外三条也可以用新结构经济学的理论来解释。

当然我们也不敢说按照比较优势发展就一定成功，但是违背比较优势发展就一定失败‍‍。

‍‍1、有为政府可以通过产业政策加快产业追赶

产品的竞争优势是由总成本决定的。按照比较优势发展生产成本最低。但还有一些成本是企业家解决不了的，需要政府来解决，我们称之为“交易成本”，或者说“非生产成本”。主要包括制度环境和基础设施。

制度环境包括营商环境、税收水平等，基础设施决定了运费，更为重要的是决定了产业分工水平。如没有长三角这样的基础设施，特斯拉4小时供应圈就不会实现，新能源汽车产业链的分工就分不了这么细，也就不会有这么多供应商来服务于特斯拉，我国也不会有机会在某些环节上把产品做到世界领先，甚至特斯拉也就不会选择落地上海。此外，包括人才培养，大学、研究院所、基础研发都是企业家自己做不了或者不愿意做的，需要政府来办。

所以说，为什么除了有效市场以外还需要有为政府，因为成本中的很大一部分是由政府决定的，只有政府完善基础设施、制度环境，总成本才会最低，才能具有全球市场的竞争优势。

2、如何发挥市场配置资源的决定性作用，并更好的发挥政府的作用？

前文已经充分论证了政府的重要性，但应该构建起一个怎样的政府和市场间关系呢？新结构经济学认为，“市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归”。

‍‍首先，绝大多数人都接受市场在资源配置中决定性作用。‍‍因为只有市场机制健全，价格信号才能发挥作用，企业家才能知道劳动力和资金成本孰高孰低‍‍。如果市场信号扭曲了，企业家就可能错误的判断比较优势，进而上马一些违背比较优势的产业，如人为压低资金容易导致资本密集型产业的铺开。

但是市场机制并不总是能发挥作用，市场本身是一项非常昂贵的基础设施。比如经历了休克疗法，西方经济学界都认为东欧国家已经建立起市场经济了，市场为什么没有发挥作用推动这些国家和地区的快速发展？‍‍为什么‍‍这些国家发展了20年才发展回到前苏联时代的水平呢？‍‍因为市场需要政府来维护，政府要为符合比较优势的产业创造形成价格机制的条件，所以“市场有效以政府有为为前提”，市场不会天然有效。

‍‍第二，“政府有为以市场有效为依归”，这是因为政府一旦有为，市场中的企业家、民众可能会害怕政府乱为。前文中提到“有为政府”要完善基础设施、制度环境、包括先行者的外部补偿等问题，‍‍但做到什么时候是恰当的呢？‍‍要做到‍‍符合比较优势的产业发展瓶颈已经得到了解决，产业已经得到了发展，大部分企业都具有了自生能力。这个时候我们认为市场机制已经起到作用了，政府就应该退出。

但政府退出并不意味着政府就不用有为了。因为产业升级是一个连续的过程，一旦一个符合比较优势的产业发展起来，‍‍下一个符合潜在比较优势的产业就需要提前谋划了。所以“政府有为以市场有效为依归”，就是说，政府需要在连续产业升级过程中，不断的为下一个具有潜在比较优势的产业升级创造和完善市场机制，但不应该在一个产业上反复折腾。

这也可以解决产业政策的效果衡量问题，尤其是更好的解决因为产业政策形成的利益集团等问题。政策应引导政府不停的发现新的比较优势，解决新的潜在比较优势变成竞争优势中的瓶颈问题。

在学界和现实生活中，除了极少数‍学者觉得市场是完美的，政府什么都不应该干以外，‍‍大部分的学者和政府官员还是认为，政府是发挥了作用的。因为这符合对事实的观察。

那为什么还有很多学者反对政府干预经济呢？‍‍因为按照西方主流经济学观点，政府“不是蠢就是坏”，政府‍‍不会比市场、企业家得到更多的信息，所以决策会有很大的失败风险。当然企业家也有失败风险，但企业家的损失是自己承担的，政府的失败却需要全社会买单。‍‍所以这是为什么很多学者反对政府干预市场——并不是不需要政府，而是政府很大可能会干预失败，损失更大，两相比较，还不如不干预。

从上述有为政府和有效市场的关系框架中看，‍‍新结构经济学认为‍‍政府不必要比企业家掌握更多的信息，因为双方掌握的是不同的信息。企业家掌握的是微观信息，是市场价格信号；政府要掌握的宏观信息，是满足企业、产业发展需要配套什么基础设施、进行什么体制机制改革、给产业企业培养什么人才等问题。

同时，在发展中国家，尤其是在产业起步阶段，为什么政府的作用尤其重要？因为在后发地区、在追赶型的产业中，政府掌握的信息并不比市场和企业家掌握的少。企业家可能知道具体做什么产品，‍‍政府也知道产业发展的大方向在哪里。

所以政府和市场紧密联系但分工不同，发挥市场在资源配置中的决定性作用，和更好的发挥政府作用，两者是可以兼得的。

‍‍3、‍‍为什么美国总是批评我们的产业政策，而倡导创新政策？

‍‍按照WTO的规则，创新、环保等补贴是被允许的，而产业政策、产业补贴是不被允许的，美欧等国经常据此批评中国违反规则。在回应这一批评之前，应首先了解为什么我国和美欧的政策不同。

从新结构经济学的视角看，美国的创新政策就是产业政策。这是因为‍‍美国绝大多数产业都是世界领先的，产业的进一步升级面对的都是“无人区”，政府不知道该支持哪个产业、那个方向，所以政府的最佳选择是支持研发、培养人才，由大学、科研院所创造新的技术，让市场根据这些新技术去找创新创业的方向，培育新产业新业态；或者通过国防部、NASA给企业提需求，引领下一代技术和产业。因此，可以理解为美国是通过创新来选择的产业。‍‍但经费总是有限的，培养了一个律师可能就少培养了一个工程师，培养了一个物理学家可能就少培养了一个化学家，这‍‍其实已经决定了未来产业更有可能往什么地方发展。

我国绝大多数产业在追赶阶段，不需要从头研发，市场和政府也都知道产业升级需要什么，所以我们更多的政策直接作用于产业，而不是创新。

同时，‍‍在一些我们领先的、或者换道超车的产业中，‍‍我们‍‍的政策和美国并没有什么不同。比如我们曾经开展的国家高端智库课题《新经济与产业政策重构》研究发现，在新经济领域，我们的产业政策和美国当前使用的创新政策，和克林顿政府‍‍提出的“信息高速公路计划”没有什么区别。

国际社会也经常批评我们的国有企业。我们当然承认在一些领域国有企业有改革的空间，但是在一些长周期的，事关国防安全和经济安全的战略型产业中，我国被“卡脖子”，必须要发展，但这些产业又不符合比较优势，民营企业不愿意进入，‍‍市场中没有洛克希德马丁公司、‍‍波音公司这些高级的企业，只能通过‍‍国有企业去发展。所以在宣传中经常提及国有企业是“国之重器”，这是因为在上述产业领域，发展国有企业是关系我国根本的战略选择。

所以，‍‍产业政策、创新政策其实是不同发展阶段政府的不同选择，‍‍根本目的都是促进产业升级。只是因为我国和美国在不同的发展阶段，所以我们的对策不一样而已。

4、‍‍产业政策并非是解决产业问题，而是解决产业升级过程中的瓶颈

产业政策就是面向产业的政策，目标是促进产业升级。按照前文的方法，选对了产业后，下一步就是针对性的解决这些产业‍‍发展和升级过程中的瓶颈。‍‍需要强调的是，产业政策并不是着眼于解决产业问题，因为有很多问题是违背比较优势而造成的，解决不了；产业政策是克服产业升级过程中的瓶颈，进而更好的帮助产业升级的。‍‍

当然，地方和中央的产业政策权限不一样，在落实“十四五规划”时，各个地方的对策不应该直接照抄中央的政策，而是要在贯彻落实中结合本地需求。‍‍比如，中央政府可以通过税收、贸易（关税）、货币等政策来调整产业结构，‍‍地方政府一般只能‍‍通过补贴、工业园区建设、营商环境改善、政府采购等这些办法来推动产业。‍‍地方政府和中央政府的手段是不一样的。

在经济活动中，地方政府面临的产业升级主要瓶颈包括：一是‍‍能源、环保等保障性的基础设施；二是交通、通信等基础设施，这不仅是保障，也会促进市场范围扩大、分工细化；三是工业园区载体建设，工业园区是落地在地方的，要结合园区的产业特性、‍‍人才需求、资本技术、营商环境等开展‍‍园区服务。

‍‍同时地方政府也可以解决一些制度‍‍和信息引导的问题。我国作为一个从计划经济向市场经济转型‍‍的国家，很多产业发展的瓶颈是原来的老制度不适应的结果，需要通过改革破除制度的约束。同时，‍‍‍‍很多新产品出现了之后一般都不成熟，没有市场，政府可以做第一个吃螃蟹的人，‍‍通过政府采购、首台套政策等创造市场。现在很多地方政府都有‍‍政府引导基金、产业引导基金，‍‍这个产业引导基金有信息披露的作用，也可以充当周期更长的耐心资本，向社会资本释放信号、坚定信心。

‍‍同时，地方政府为了提高企业的生产工艺和技术水平，推出了不少研发补贴、‍‍技改补贴、‍‍设备进口补贴等，也取得了很好的效果。尤其是‍‍人才政策在我国即将进入高收入发展阶段的时候，对于企业吸引全球顶级人才、急需人才具有非常重要的作用。

‍‍除此之外，政府也要推动市场竞争，不能放任垄断，培育产业集群等，‍‍这都是地方政府‍‍可以在‍‍产业升级过程中的“有为”之处。‍‍

5、不符合比较优势的战略型产业需要“倒弹琵琶”

“十四五”期间国际经贸形势将可能发生很大变化，我国面对这“卡脖子”的危机，在不少领域需要“自主可控”，我国可能会出现不少民营企业不愿进入，或者需要政府补贴才会进入的战略型产业。‍‍

这些产业资本很密集，技术很先进，一般是中央政府主导的、支持的产业，地方政府可以通过‍‍“向下升级”、“倒弹琵琶”来帮助当地民营企业‍‍承接这些战略型产业的技术溢出。‍‍

在东北、西部不少地区，科研能力很强、军工企业也很高级，‍‍但是大部分技术都不在本地转化，而是去了长三角、珠三角，就是因为长三角和珠三角要素禀赋条件更高级、产业结构更高级，这些先进技术、‍‍战略型产业在长三角、珠三角的转化可能只需要下一个台阶，但在本地转化需要下两个或者三个台阶。

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所以，军民融合需要非常认真的筛选产业，‍‍并不是能造歼20隐形战斗机就能造大飞机。歼20‍‍是国家布局，不计成本代价，甚至于不成熟、不能商用也要生产；但大飞机就需要各种技术条件、产业条件更加成熟，需要这个地区的要素禀赋更加高级。当然，各个地方都可以在这个大产业体系中承接配套产业‍‍，‍‍每一个配套产业又可能会向下溢出，本地民营企业成为二级、三级供应商，实现产业升级。‍‍

‍6、因地制宜、因产业制宜人才和资本政策越来越成为地方产业政策的重要抓手

当前，对于地方政府而言，尤其是人才和资本的政策越来越重要。我们可以进一步展开进行分析。

各地都已经意识到了人才的重要性，开展“抢人大战”，其中争夺的核心是院士、诺贝尔奖得主等高级人才。但是人才取决于‍‍产业的需求，并不是越高级越好。领先型产业需要非常顶尖的人才，需要诺奖、院士；‍换道超车型产业更多需要的是技术应用和产品转化人才；追赶型产业、转进型产业中可能缺口最大的是技能人才。战略型产业当然也需要顶尖人才，但产业、企业又很难给这些人才特别好的‍‍物质待遇，地方还需要给人才额外的待遇，或者更多的名誉。所以产业选择不一样，人才政策应该不一样。‍‍

资本相关的政策也是同理。各个产业的风险不同，投资者的顾虑也会不同，相应的金融匹配方式也应该不同，政府可以在其中根据风险偏好的特点，在市场失灵的环节发挥好自己的作用。比如在战略型产业中，如集成电路产业，政府基金要发挥主要的作用，‍‍必须要通过大基金这种很长周期的资本来支持产业发展。市场都知道集成电路‍‍未来肯定会赚钱，因为我们现在第一大进口产品就是集成电路，但可能10年以后才有回报，民营资本很难进入‍‍这么长周期的投资环节中，‍‍政府‍‍以基金的形式进入‍‍是‍‍一个战略选择。

‍‍在领先型产业中‍‍政府基金也要敢于领投。领先型产业风险很大，‍投资失败也是正常的。‍‍政府有政府的信息优势，可以邀请院士、专家、企业家、投资家咨询，充分利用多方来源的信息，仔细挑选，并通过领投释放信号，进而带动社会资本进入到这个领域。

当前，地方政府基金一般都有保值增值的要求，很多地方政府主导的产业投资基金投不出去，或者普遍采用跟投的形式，为市场上风险投资基金做配比，我们认为反而意义不大。因为社会资本进入某个行业，就意味着市场已经发现了该产业具有潜在比较优势，政府就不一定要在这个领域“有为”了，将这笔资金用于完善基础设施、提升产业服务、优化监管方式，效果可能会更好。

当然，在金融领域市场还是最重要的，政府的核心作用是通过改革，引导市场创造一个有效的能够服务当前实体经济需求的金融结构，优化直接融资和间接融资，短期和长期金融工具的结构。

同时政府也可以更好地运用财政税收，支持技术改造、设备升级、企业上云等。尤其是在即将进入高收入发展阶段的进程中，更好的支持新型研发机构的设立和运作，支持知识产权的创造、运用等。

我们这样一套方法已经在国内外多个地区得到了应用。

在‍‍新疆和田，‍‍我国最贫困的地区之一，我们认为和田的高质量发展核心是解决就业，实现脱贫。根据和田绿洲经济，人多地少的禀赋条件，‍‍我们帮助和田发展假发产业、制鞋产业、服装产业等劳动密集型产业，前后四五年间已经解决了四、五十万人的就业，‍‍这就和田的高质量发展。‍

在山西大同和晋城，我国典型的资源型城市，它们的高质量发展就是资源型城市的转型升级，是趁现在资源尚未枯竭时，找准非煤产业、非资源型产业的发展方向。

在浙江绍兴、广东中山这些传统产业做到极致的高收入地区，它们的高质量发展不能是做更好的袜子、更好的灯具，而是要进入到智能制造、生物医药、电子信息等更高级的产业。

在广州开发区、以及北京非首都功能集中承载地的雄安新区这样的相当于中等发达国家发展水平的地方，‍‍它们的高质量发展要追求在若干‍‍全球大分工的、有影响力的主导产业中占据关键环节和主导地位。

‍‍所以我们在各个地方的高质量发展实践中，首先是明确这个地方高质量发展的内涵是什么，才能明确如何运用新发展理念、选好产业、配套产业政策。

同时，北京大学新结构经济学研究院作为首批国家高端智库试点，连续几年参与国家高端智库课题，也做了很多产业和创新的研究。比如“新经济”、“变革性产业”，‍‍我们按照五类产业的分类方法，去研究产业与世界前沿的距离，产业本身的技术周期特征，以及我国、主要地区的比较优势在其中的哪些环节。

传统产业的转型升级，尤其是数字技术对传统产业的影响也是我们关心的话题。当然我们也很关心脱贫，关心劳动密集型产业等。

新结构经济学的首倡者林毅夫教授曾经指出，一个好的理论不仅要认识世界，也要能够改造世界，不能解释的很有力，应用的很苍白。因此北京大学新结构经济学研究院一直秉承“知成一体”的理念，不仅一直立足于从实践中总结提炼理论，也致力于在实践中应用、检验和完善理论。过去的实践证明，新结构经济学可以在“十四五”期间一如既往的帮助到各个地方更好的实现高质量发展，帮助我国‍‍在“十四五”期间迈向高收入国家。

谢谢大家！