世界面临着缩小城市基础设施融资缺口和增强城市基础设施抵御气候变化能力的双重挑战。据经合组织估计，从2016年到2030年，发展中国家将需要95万亿美元来支持交通、能源、水利和电信方面的建设。随着气温的升高，极端天气会直接对基础设施造成物理性伤害，因为老化的基础设施会非常脆弱，易受到暴风和海平面上升的影响。为了使本世纪全球气温上升控制在较比工业化前水平高2摄氏度之内，将额外多需要10%的资金来发展更能适应气候变化的基础设施，因而到2030年，加总在一起全球每年的资金需求将达到6.9万亿美元。

目前可供选择的融资方式的局限性

然而，现有的融资模式，如财政、资本市场和商业银行，在应对上述双重挑战方面能够发挥的角色非常有限。城市基础设施项目前期投资大、投资周期长，存在较高的不确定性和风险，因此以盈利为导向的商业银行和短期资本市场没有足够的动力去为这些项目融资。此外，发展中国家的资本市场往往还不成熟，还不能为提供长期资金做好准备。具有气候适应能力的基础设施的正外部性促使政府承担更重要的角色，通过地方税收和政府间转移支付的方法为城市基础设施项目这类公共产品融资。然而，对大多数发展中国家来说，在有限的经济体量和税收征收机制不足的情况下，财政的支持能力也受到了限制。

虽然有一些创新的尝试来支持具有气候适应能力的城市基础设施融资，但这些融资规模往往太小，无法填补巨大的融资缺口。这些方法通常依赖于市场机制，如绿色债券、气候适应债券和灾难债券，但其规模相对有限：据气候债券倡议的数据显示，2019年全球范围内绿色债券发行规模约为2549亿美元，并主要来自于发达国家，而该年1月至9月期间，前五大发行国分别为美国、法国、中国、德国和荷兰。

释放开发性金融机构为具有气候适应能力的城市基础设施融资的潜力

开发性金融机构是为了贯彻公共政策目标并受到政府的支持和资助而建立，在为适应气候变化的城市基础设施融资方面具有独特的地位。北京大学新结构经济学研究院正在建立一个全球开发性金融机构的数据库。在全世界范围内，开发性金融机构正在复兴，国际社会也越来越认识到其在应对发展挑战和影响力投资、缓解气候变化风险方面的作用。近年，由发展中国家牵头建立了新的多边开发银行，如亚洲基础设施投资银行和新开发银行；同时，发达国家和发展中国家都在建立他们各自的国家开发银行以应对发展挑战。

建立开发性金融机构的初衷是解决市场失灵，如信息不对称、正外部性问题、私营部门中银行的顺周期行为和资本市场追逐短期利益等问题。以提供长期资金为使命的开发性金融机构，其负债结构也为长期主导，有望克服大多数商业银行所面临的期限错配问题。

除了解决市场失灵问题，开发性金融机构还可以发挥孵化市场的作用，如果没有开发性金融机构的介入和孵化，这些市场在其他情况下可能并不存在。与发达国家成熟的市场经济不同，发展中国家和转型经济体的市场机制并不完善，存在缺陷，或可能根本不存在。没有运作良好的市场机制，市场没有办法发挥许多职能，比如有效地分配资源，以及发展中国家经济体和转型经济体中公司治理能力普遍薄弱，且合同执行效力欠佳。

下面我们将简要通过三个案例来说明开发性金融机构在为城市基础设施融资和提高基建气候适应能力方面的作用。

案例研究1：中国国家开发银行为中国培育城市基础设施融资市场

上世纪90年代末，随着工业化步伐的加快，中国正以惊人的速度城市化，且潜力巨大。1998年相比于世界平均城市化率46%，发达国家的80%，中国大陆仅为30.4%。鉴于中国总人口超过10亿，中国城市化的规模将是前所未有的，并将为城市基础设施投资创造巨大需求。

尽管城市基础设施融资需求巨大，现有的融资方式未能应对这一挑战：商业银行不愿为需要在前期付出高额成本或资金需求大且周期长的项目融资，特别是考虑到期限错配和面对未知领域潜在的高风险问题；长期债券市场不发达，几乎没有机制来确保地方政府能够在长期偿还债务；政府财政能力太薄弱，无法填补资金缺口。此外，1994年颁布的第一部预算法加重了财政资金的匮乏，禁止地方政府赤字或发债，切断了地方政府直接借贷的渠道。

中国国家开发银行（以下简称“国开行”）成功孵化了城市基础设施融资市场，我们可以通过芜湖模式来说明。芜湖是位于中国中部安徽省的一个城市。1998年8月，国开行与芜湖市政府签署了合作协议。

国开行的核心目标是孵化长期基础设施融资市场，通过增信建立和改善市场制度，以提供长期资本。更重要的是，国开行的作用不仅仅局限于提供长期融资，更有助于将市场培育到成熟的阶段，让市场充分发挥融资的作用，在完成孵化的角色后退出。孵化市场的过程包括三个阶段：根据政府确定的优先序规划先行、国开行孵化长期融资机制和市场主导参与。

在第一阶段项目筹备和选择期间，国开行与芜湖市政府密切合作，优先为地方政府选定的开发项目提供资金支持。在这一过程中，国开行专业人士发挥了关键作用，通过提前规划确保项目的优先次序与发展重点相一致，以避免重复工作和地方政府债务负担过重。

在第二阶段，国开行在培育市场方面发挥了关键作用，而这些市场如果没有外部干预是不存在的。首先，国开行协助当地政府及相关部门共同成立了一家新的项目公司，作为合格的借款人进入市场：1998年2月芜湖市建设投资有限公司作为一家地方政府融资平台成立。在条件允许的情况下，项目公司进行了重组，并在实践层面上采用了与现代企业相一致的治理结构，同时对借款人的创收方法经过了设计及改进，用包括现金流、土地增值收益和其他收益以平衡项目公司贷款本金和利息。国开行尽可能地利用地方政府的信誉度以提高借款人的信用水平。为了保持现金流，不同回报水平的基础设施项目打包捆绑，确保了财务可持续性。借鉴世界银行在中国大陆的贷款模式，国开行向芜湖市建设投资有限公司的贷款必须由当地政府提供担保。最初，芜湖市政府于1998年12月用财政收入设立了还款基金账户。后续于2002年，国开行协助地方政府进行土地竞价和拍卖改革，使芜湖市建设投资有限公司能够以土地收入为抵押物。芜湖市人大进一步通过法律批准担保借款人，若发生不能偿还债务时，财政收入将成为最后还款方式。

在第三阶段，国开行注重通过吸引商业银行和资本市场的资金来动员市场主体的参与。为实现市场孵化，国开行与当地政府合作，根据项目盈利能力和操作方式设计了不同的市场参与模式，如银团贷款、从商业银行引导资金等。此外，国开行还协助借款公司发行债券，并鼓励股权投资。据报道，1998年该项目刚刚启动时，来自国开行的资金占到该项目公司借款的100%；而经过10年的市场培育，国开行对其贷款仅占26%，其余由市场支持。这显示了市场孵化的成功，以及一种具备商业可行性的城市基础设施发展模式。 

国开行的案例揭示了相比于简单地修复市场失灵，开发银行在孵化市场方面的意义，但这个案例具有一定的中国特色。首先，国家对土地的所有权使得国有的地方政府融资工具能够将土地规模收益作为抵押品以降低国开行示范性项目的贷款风险。第二，中国地方政府具有较强的财政资源动员能力，而在国家执行能力较低的一些发展中国家，情况可能并非如此。

案例研究2：绿色投资银行为具有气候适应能力的基础设施融资

到2015年为止，为了解决城市可持续发展，应对气候变化问题，全世界的各国政府陆续成立了13家绿色投资银行，为绿色基础设施提供资金。如图1所示，大多数绿色投资银行位于发达国家，如英国、美国、澳大利亚、日本和瑞士。同时，已有的开发性金融机构还新建绿色金融子公司，如2018年成立的FinDev Canada，是加拿大出口信贷机构全资拥有的子公司，并将低碳、可再生能源和绿色增长作为其业务运营的优先领域之一。

从新结构经济学的角度来看，即金融安排需要满足实体经济在不同发展阶段的不同需求，绿色投资银行可以通过为适应气候变化的投资创造有利条件来消除在吸引私人资本和扩大基础设施融资方面的瓶颈性限制。根据经合组织的分析，绿色投资银行通常比国别性开发银行的规模小，并且在财务上坚持可持续运营的原则。绿色投资银行会改变发展的方向，加速由碳密集型向低碳和适应气候变化发展路径的转变。北京大学新结构经济学研究院计划追踪开发性金融机构在应对气候变化方面的作用，作为全球第一个开发性金融机构综合数据库系统性建设的一部分。

图1: 全球绿色投资银行

图片参考: OECD, 2015, Green Investment Banks: Leveraging Innovative Public Finance to Scale Up Low-carbon Investment, Policy Perspectives, p. 6.

案例研究3: 有关巴西国家开发银行和南非开发银行扩大具有气候适应能力的基础设施融资方面的案例 

除了新建立的绿色投资银行，一些现有的开发性金融机构也加大了与适应气候变化有关的基础设施方面的融资力度。巴西国家开发银行和南非开发银行，分别是在巴西和南非由国家支持设立的国别性开发银行，推进低碳、具有气候适应能力的基础设施的建设，是促进其国家实现《巴黎协定》相关的国家自主贡献减排目标的重要参与者。电力部门在极端天气的影响下非常脆弱。干旱导致水电站供水减少，令巴西电力供应中断；南非发电主要依靠煤电，同时该国很容易受到海平面上升和干旱的影响。    

根据经合组织2019年的一份研究报告显示，巴西国家开发银行和南非开发银行都非常注重塑造具有气候适应能力的未来，其战略目标都包括扩大融资来源，并使相关资源投入能够适应气候变化的基础设施当中。南非开发银行重新定位，建立了绿色气候基金，由耐心资本转变为融资催化剂以吸引其他融资资源，用混合融资的方式改善基础设施项目的风险回报条件，使其更具商业可行性。对巴西国家开发银行而言，它培育了巴西绿色债券国际市场。2017年，巴西国家开发银行是第一个来自巴西的银行于卢森堡绿色交易所发行了价值10亿美元的国际绿色债券，奠基了巴西绿色金融资本市场的发展。

结论和政策建议

世界正面临着填补城市基础设施发展融资缺口，并走向一条更能适应未来气候变化的正确轨道的双重挑战。现有的融资安排为填补这一缺口提供的支持有限。开发性金融机构可以成为支持低碳和适应气候变化发展目标的重要政策工具，在吸纳其他融资资源和孵化原先并不存在的融资市场方面尤其具有重要意义。为了释放其在填补具有气候适应能力的城市基础设施融资缺口方面的潜力，开发性金融机构能够得到良好设计和专业管理，以避免政治利益为少数人服务的历史性错误变得至关重要。展望未来，我们呼吁开展更严格的学术研究，探索如何使开发性金融机构更有效地为具有气候适应能力的城市基础设施提供资金，讨论哪种方式更合适每个国家的具体情况——建立新的专门的绿色投资银行，或是将气候变化相关融资纳入现有开发性金融机构主要业务中，以及如何在地方、国家、跨国区域和全球建立不同层次的开发性金融机构的协同机制。  

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