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政策实践

波兰副总理撰文说明为何采用新结构经济学作为波兰国家发展战略的理论基础

2017-11-23

内容摘要:

波兰法律公正党在2015年10月获得大选胜利,成为1989年转轨以来第一个单独组成政府的政党,胜选后副总理兼财政部和发展部部长莫拉维茨基宣布将制定发展战略,并以新结构经济学作为此战略的理论基础。2017年林毅夫教授与华沙大学管理学院院长Alojzy Z. Nowak教授合作编辑出版《低水平先进国家的新结构经济学》,莫拉维茨基为此书撰写题为“波兰面临的挑战与解决方案”的序言,说明采用新结构经济学作为波兰发展战略理论基础的原因。


波兰面临的挑战与解决方案

波兰的制度和经济转型已历经了28个年头,入欧也已超过了10年。如今,波兰所面临的一项复杂挑战,就是需要制定一贯且全面的经济政策。这样的政策一方面应确保延续至今所取得的成就,并且从最广义的角度而言,还能够利用它们;另一方面,这种政策还必须使国家的发展进程与外部挑战相适应,同时满足波兰社会的期望。


最新的经济数据表明,波兰的经济实现了史无前例的增长。截至2017年5月底,波兰的失业率为7.4%,是1989年以来的最低水平;另据波兰民调机构CBOS最新的一项民意调查显示,42%的波兰人认为波兰目前的经济状况良好,这一比例也是波兰史上最好的成绩,与2017年初相比,这一数据就增长了11%。同样重要的是,波兰社会内部的金融不平等指数也最终有所下降,贫富差距改善明显。2015年9月,波兰人口中最富有的25%和最贫穷的25%之间的差距指数为5.9,而到2017年4月,这一指数降至4.4。


在波兰独立的第一个25年间,波兰实际上并没有一贯的经济政策。2004年波兰加入欧盟前,我们所采取的一切行动,其主要目的都是为了让波兰的立法和预算政策符合欧盟的要求。加入欧盟后,波兰的发展很大程度上依赖于欧盟基金。然而,尽管波兰对欧盟拨付的基金利用率很高(根据欧盟提供的数据,2007至2013年,波兰成功利用了欧盟的预算基金,利用率高达95%),但这些资金并未按照预先确定的总体目标,真正用于推动波兰经济的发展。


最终,在主张中央计划经济与新自由主义经济相互对立的二元经济理论的影响下,波兰忽视了中东欧地区的历史和社会特殊性,盲目采用了西欧国家的发展模式。我们过去一直都在按照“华盛顿共识”的规则,来发展波兰的资本主义和福利。这一模式的弱点在于它严重低估了后共产主义现实的本质及其影响。这种经典的新自由主义理论尽管多年来一直都被奉为圭臬,但在中东欧国家并未真正发挥作用。结果是,我们所采用的政策无法满足国家发展的实际需要。


2009年的经济危机是一个契机,人们开始重新审视曾被普遍认可的各种经济理论。林毅夫教授等人的观点得到越来越多的关注。这种转变所带来的结果是:所有主张淡化新自由主义特点、增强经济统筹的理论,以及主张给予国家更大的潜力和空间,使其在经济中发挥更为积极的作用的观点,受到的质疑越来越少,反而引来了越来越多的关注。无可否认,新结构经济学不仅仅是纯粹的理论。在推广这一理论的过程中,林教授将其理论与实践相结合,同时对那些虽未遵循新自由主义的经典路径却取得经济成功的国家的差异和经验进行了研究。


新结构经济学(NSE)是一种新的经济理论,它指出了发展中国家在向发达国家逐渐转变过程中所面临的陷阱。更为重要的是,这一理论还为中等收入国家克服这一特定发展阶段所固有的困难、帮助它们真正赶上最富裕的国家提供了方案、指明了道路。根据这一理论,波兰提出了负责任的发展战略(SRD)。这是波兰第一份将波兰国内的社会期望与培育经济发展新动力的必要性妥善结合的文件。我相信,21世纪波兰经济的稳定和可持续增长,将有赖于波兰经济的再工业化以及创新型中小企业的健康发展;有赖于社会敏感问题和地区之间的均衡发展;有赖于国家和政府机构效率的提高。所有这些,都需要国家管理当局发挥积极作用,而不是放任自由。在此,我们不妨再次回味一下Góralczyk教授的观点:长久以来,西方普遍认为,在传统的资本主义和社会主义中间不存在“第三条道路”,这种观念应该尽快摒弃。毫无疑问,第三条道路的确存在,亚洲四小龙的成功就是很好的证明。如今,越来越多的西方国家试图从中获益。波兰也希望成为中东欧地区这一解决方案的先行先试者,但我们并不希望盲目地照搬照抄。波兰的战略充分考虑了自身发展的条件和环境,符合国家的需求和人民的期望。


波兰转型后面临的最严峻的政治经济问题之一,就是国内生产总值的增长与所有社会群体财富的增长不同步。虽然经济增长迅速,但民众并未充分感受到个人和家庭的财富也在相应增长,因而对政治精英产生了失望、抵触和敌对情绪。相信根据“华盛顿共识”的措施,新自由主义经济将会缩小个人和家庭发展水平的差异,这种观点其实是个错误。实际上,林教授提出的观点——即人均收入与稳定均衡的增长有关——才是正确的。根据林教授的理论,只有整个社会感受到了财富的增长,发展中国家才能真正成为发达国家。波兰在过去的25年里,尽管实现了前所未有的社会转型,然而只有一部分波兰民众感受到了GDP增长所带来的好处,这也就是为什么法律与公正党组成的新政府提出了前所未有的社会转移的原因。对我们而言,尤为重要的是,这些变化不会对公共财政的稳定构成任何威胁。我们的目标是将预算更多用于分配的同时,确保实现负责任的发展。这样,波兰整个社会才能够真正从波兰经济的成功中获益。


当然,SRD的主要目标是通过投资缩小发展的差异,而不是仅仅通过预算的再分配。中小企业的发展潜力巨大,国家的作用就是尽可能为它们提供最好的发展环境,使它们能够良性运行。这种方法可以看成是通过国家干预以对自由市场形成补充。根据Góralczyk教授的观点,我们应该问一问我们自己,国家和市场的界线应该划在哪里?国家干预和市场作用究竟应发挥到什么程度、各自分别应该占多大的比重?当然,国家应精心规划自身的现代化进程,支持国家逐步地、有目共睹地走向技术现代化。此外,国家还应当制定相应的法律规范,对金融体系进行调控,并对这些法律规范的执行进行监督。正如林教授在本书中所写的那样,大型基础设施项目的建设超出了单个公司的能力,因此,国家和企业应在这个领域开展某种形式的合作,同时保持各自的独立自主。然而,如果采纳新自由主义的观点,让国家和企业竞争,那必然是错误的。我相信在某个领域,公共和私营部门之间一定能够相互合作,相辅相成。但是,我想强调的是,尽管我认同国家应该在经济中发挥积极有为的作用,但我并不主张国家应发挥主要或普遍的作用。合适的公私关系至关重要,也对双方有利。因此,SRD鼓励打破两极化的刻板印象,提倡公共和私营部门之间在互信和互助的基础上开展合作。


在最初追赶发达国家时,发展中国家首先应关注的是社会的严重不平等。若想保持国力强大而又确保经济公平(两者相辅相成,任何一方存在欠缺都将自动对另一方造成影响,并最终使另一方衰落),应做到以下几点:(1)中产阶级的队伍得到壮大,成为国家及其活动所依赖的真正基石;(2)建立了广泛而又切实可行的国内市场,而不是依赖日益扩大的出口;(3)为实现均衡增长(区域和社会的)采取了具体的行动。波兰的“家庭500+项目”不只是为了推动有利的人口结构发展趋势,也是为了消除波兰大量存在的社会分化以及真正的家庭贫困。只有我们尽最大努力首先消除大型社会群体的贫困现象,SRD才有可能取得成功。我想特别强调的是,这一计划的实施首先是得益于波兰目前良好的经济状况——这是所有波兰人民共同努力的结果。从这个角度出发,实施社会转移支付更为重要,正是通过这一举措,才使波兰自转型以来第一次让绝大多数的民众(而不只是最富有的人群)分享到了经济发展的成果。这一计划的成功让我们感到满意,但也使得实施SRD的需求变得更加迫切。我们需要将SRD战略尽快成为现实,将精力集中到关系经济成败的核心领域——扩大投资规模,促进中小企业的发展。目前我们认为,“家庭500+项目”确保了社会转移支付的合理。波兰经济的发展还需要更多的人积极投身创业,而国家则应当为此创造适当的条件。


尽管爆发了最新的经济危机,尽管“华盛顿共识”的局限也已为人们所普遍接受,但我们的计划还是受到了新自由主义者的质疑。他们认为,新结构经济学适用于远东国家,而SRD是对其不假思索的套用。我想在此声明,SRD是波兰共和国政府的一项原创性战略构想,在设计过程中,我们采纳了林教授的一些建议和指导,同时针对中东欧的具体情况进行了调整。我们认为新结构经济学理论最有价值的部分是它提出了国家产业政策的创新方法。SDR所提出的“有效四边形”创见,指出了政府精英、国家管理机构、社会和企业四个方面各自的作用,成为SRD的宝贵基础。在包含SRD内容和建议的详细版本中,我们对波兰存在的困难进行了全面分析,并提出了符合波兰实际的解决方案。新结构经济学主张国家部门有必要在经济中发挥更大的作用,国家的干预应由经验丰富且受过良好教育的人士来实施。在未改变新经济结构学这一关键假设的前提下,根据波兰的国力和民众的期望,我们量身制定了SRD。林教授著作的另一重要贡献在于他突破了所谓的“无可争议的事实”,并指出新的可能性和解决方案。然而,如何将这些理论转化为实际的指导,应成为各个国家关注的重点。因此,即使理论基础相同,也不能将亚洲国家的经济政策与欧洲国家的经济政策加以比较。更重要的是,我们还应当看到,这些政策差异不是源于理论上的是非,而是由于地缘政治的不同。


从为全社会提供公平参与国民收入分配的机会,到为投资和增长提供激励和支持,这一过程的平稳过渡极为重要。只有保持社会金融财富的平衡,国家才可能实现经济的可持续增长。如果发展仅仅依靠简单的投资,而对中产阶级的形成没有帮助,那么无论增长的势头有多么强劲,这种势头也终将快速减弱,难以让国家真正步入发达国家之列。另一方面,仅凭国家的力量,不足以发展壮大中产阶级。国家所能做的,就是为中产阶级的形成提供有利的条件。其中的首要条件,就是消除在社会财富方面存在的巨大差距。在这方面,波兰已经迈出了第一步。波兰的“家庭500+项目”有助于帮助我们消除极端贫困。目前,我们应把重点放在最为艰巨但也最为重要的SRD战略上,即充分利用波兰国家和人民的投资潜力。中小企业能够为社会创造稳定可观的财富。引进外资也是促进增长的良好措施,但要避免仅仅把波兰当作一个“装配工厂”。此外提高波兰人民的储蓄率,将其用于集体投资计划,为国家增长提供资金支持,也不失为一种有效的办法。在实施这些想法时,国家应消除迄今为止在法律领域存在的各种投资壁垒。为此,波兰经济发展部已着手对波兰经济法实施全面改革,将法案草案分为两大类,一类与“商业法”有关;另一类与“公司百项改革”有关。后者的内容包括:缩短就业相关文件的强制存档期,实现文档的数字化;个人独资企业的继承;简易股份公司相关法律;中央办公室改革措施——成为工业企业发展创新解决方案的重要合作伙伴。计划中的改革,目的是为波兰的中小微企业提供支持。这些中小微企业占目前波兰所有运营企业的九成以上。我们对“商业法”也特别重视,这一法案将包含业务运行的基本原则,以及企业家和国家机构之间关系的管理规则。下一步,我们将引入简单透明高效的税收制度。现行的税收制度存在着诸多漏洞,据估计,由于这些漏洞每年给国家造成的预算损失高达数十亿兹罗提(PLN)。波兰财政部正致力于完善税收制度,维护公平竞争,消除增值税“黑手党”和灰色地带。此外,多年来我们也在推行商业环境的改革,具体措施包括降低小企业的所得税(降至15%);提供投资和创新补助;实施国家财政改革。我们希望我们的财税制度不仅高效友好,同时能够对偷税漏税、破坏公平竞争的行为予以严厉打击。


波兰发展基金(PFR)在实施SRD方面发挥着尤为重要的作用,成员包括波兰工业发展署(ARP)、波兰国家开发银行(BGK)、波兰出口信用保险公司(KUKE)、波兰投资贸易局(PAIH)和波兰企业发展局(PARP)在内的多个机构。PFR的工作重点包括基础设施投资、创新、创业企业的发展、出口、波兰企业的对外扩张,以及外商投资的管理。此外,该基金还积极参与波兰经济中战略性行业的再波兰化进程。在没有增加赤字和公共债务的情况下,PFR已对波兰经济投入了近100亿波兰兹罗提。国家在支持波兰出口方面也发挥着特别重要的作用。在国家的支持下,波兰的企业纷纷行动,积极对外扩张。我们已制定了多元的出口政策。根据市场预测,2017年底波兰的出口总额有望增长两倍。波兰发展基金(PFR)为波兰国内企业的出口提供了灵活的现代融资工具,基金所提供的融资总额达600亿波兰兹罗提。具体的融资方式包括财务担保、保险、出口信贷和海外发展基金等。波兰政府在出口政策方面所做的一项重大改革,就是建立新的激励机制,对那些希望积极参与国际市场并购业务的波兰企业实施激励。波兰经济发展部也启动了中小城镇支持计划,投资已达25亿多波兰兹罗提。此外,在战略性投资方面,除人口密集的大都市外,波兰政府还对中小城镇进行了投资。在波兰的27个战略性投资项目中,有23个是在中小城镇,占全部战略性投资项目的85%。通过波兰发展基金(PFR),波兰的企业不仅能够获得完全由国内资源资助的投资,也可以获得欧盟资助的项目资金。


最后,我还想对SRD的旗舰计划做一强调,这一计划包括电动汽车发展计划、波兰工业平台4.0和资本建设平台。电动汽车发展计划近来受到一些指责,但需要指出的是,我们绝不应将这一项目单纯地理解为制造一定数量的电动乘用车或公共汽车。相反,这个项目意在未来,目的是为交通领域即将到来且不可避免的重大变革做好准备。项目涉及改革波兰现有的交通立法、制定交通补贴方案,最关键的是改变波兰民众对交通领域创新的思想和态度。这是一项面向未来的计划,必将遇到诸多的困难和挑战,我们只能面对,无法逃避。此前,波兰的改革只是被动为之,也许是期望从其他国家得到现成的解决方案。这种消极被动的改革造成波兰在技术上一直落后于发达国家。今天,我们希望能够先行一步,直面挑战,制订先进的改革方案并从中获益。


面对波兰目前所面临的新的挑战,SRD无疑是最好的应对策略。我相信,SRD的实施将有助于波兰经济的稳定、可持续增长,帮助波兰实现社会和地区的均衡发展,最终提高波兰人民的福利。要使波兰从发展的停滞中走出,不仅需要政府管理部门周密高效地开展工作,更需要波兰人民不断增强创业和创新精神。当前,全球经济的新一轮浪潮即将来临。对我而言,这轮浪潮叫什么名字并不重要,重要的是我们能够利用这一机会,促进波兰经济的发展并取得成功。我深信,我们正朝着这一目标前进。



莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)
波兰副总理兼财政与发展部部长